Чому управління якістю муніципальних послуг поки що лише у мріях реформаторів?

Саме з цього питання 20 лютого 2020 в Українському кризовому медіа-центрі (м. Київ) відбулась презентація та експертне обговорення напрацювань проекту «Внутрішній контроль та аудит – як основа підвищення ефективності місцевих бюджетів у чотирьох регіонах України» (Проект ініціативи «Громадська префектура» з налагодження системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у дев’яти громадах Миколаївської, Дніпропетровської, Чернігівської та не окупованої частини Луганської області реалізований Мережею ресурсних центрів із розвитку місцевої демократії»).

Керівник проекту Михайло Золотухін зазначив, що метою проекту було покращення якості місцевого самоврядування, збільшення його прозорості, підзвітності, та ефективності використання бюджетних коштів  на основі можливостей, що отримають місцеві громади від запровадження системи управління якістю:

«…Запровадження української системи управління якістю — системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту – з 2018 року вимагає:

• Ст. 26 Бюджетного кодексу України;
• Постанова Кабінету Міністрів України № 1062 від 12.12.2018 «Про затвердження Основних засад здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів»;
• Наказ Міністерства фінансів України від 19.04.2019 №160 «Про затвердження форми Звіту про стан організації та здійснення внутрішнього контролю у розрізі елементів внутрішнього контролю».
• Та інші.

На жаль, наш громадський аудит у вересні 2019 року виявив, що місцеві посадовці зокрема чотирьох регіонів України не розуміли сутності внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, логістики їх впровадження. Замість цього, у більшості відповідей нас інформували про контроль фінансово-господарської діяльності комунальних підприємств установ і організацій місцевих рад.

На місцевому рівні не виявлено пакету нормативно-правового забезпечення впровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в мережі розпорядників бюджетних коштів».

Олексій Андрєєв, експерт проекту ДОГО «Дніпропетровський координаційно-експертний центр з питань регуляторної політики», зазначив, що протягом проекту у національному законодавстві виявлена наступна законодавча колізія:

“З одного боку у Ст. 26 Бюджетного кодексу України маємо для органів місцевого самоврядування обов’язковість запровадження функцій внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту (ВК-ВА). А з іншого, у п 5. постанови №1001 лише їм рекомендовано утворити структурні підрозділи внутрішнього аудиту.

Тому протягом вересня 2019 – лютого 2020 змістом нашої адвокаційної взаємодії стало навчання, листування, консультації, переговори з місцевих посадовців, депутатів та активістів громад з практичних питань запуску системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Органам місцевого самоврядування було запропоновано декілька альтернативних шляхів впровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, які вони могли обрати для себе. В залежності від потреб громади, кожна з них взяла до уваги ті рекомендації, які б покращили становище з контролем над фінансами.… “.

Що вдалось зробити cтаном на початок березня 2020 року

Миколаївська область.

В місті Миколаїв:

• Затверджені Накази Департаменту фінансів та Департаменту внутрішнього контролю ММР про впровадження системи контролю (Вересень 2019 р. , лютий 2020 р.) ;
• Підписано доручення міського голови керівникам виконавчих органів Миколаївської міської ради від 18.02.2020 р про запровадження системи внутрішнього контролю у всіх 21 ГРБК миколаївської міської ради.

В Баштанській міська ОТГ:

• Розроблено Проект Кодексу етики посадових осіб, службовців місцевого самоврядування, працівників підприємств, установ, організацій, з урахуванням принципів недискримінації та гендерної рівності;
• Розроблено Проект Інструкції з організації ВК-ВА у Баштанській міській раді, на підприємствах, в установах та організаціях, що фінансуються з міського бюджету;

Загалом, команда Баштанського міського голови Івана Рубського планує ввести в структуру виконавчого комітету міської ради головного спеціаліста з внутрішнього аудиту.

Вознесенська міська ОТГ.

Голова ОТГ планує виконати вимоги національного законодавства щодо запровадження системи внутрішнього контролю. Але, на жаль, посадовець поки не зрозумів сутності як норм законодавства, так і рекомендацій вищеозначеного громадського аудиту по запровадженню системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту як обов’язкової функції органів місцевого самоврядування:  місцеві ради  мають можливість самостійно визначити, в який спосіб будуть виконуватись дані функції, але  з дотриманням принципів Постанови КМУ №1062.

Про що свідчить його skype-виступ на медіа-заході:

«..Щодо звіту цього проекту. Я би хотів звернути увагу, якщо виконувати рекомендацію, яка говорить про те, що кожна юридична особа в громаді повинна мати аудитора, то, наприклад, для нашої громади це означає, що тільки для міста Вознесенськ потрібні додаткові 56 ставок або 5,7 млн грн на рік….», – сказав Віталій Луков.

Чернігівська область.

Місто Ніжин. Створена робоча група для вдосконалення системи організації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту у виконавчих органах Ніжинської міської ради Чернігівської області та її виконавчому комітеті (юридичній особі).

Розпорядженням Менської міської ради створено чотири робочі групи з напрацювання нормативних документів для організацію та здійснення внутрішнього контролю та аудиту в Менській міській раді, управлінні фінансів та відділах культури і освіти. На виконання цього розпорядження Менська міська рада розробила Положення та План організації внутрішнього контролю на 2020 р., та затвердила розпорядження «Про організацію та здійснення внутрішнього контролю у Менській міській раді».

Луганська область.

Троїцька селищна ОТГ. Затверджено  Розпорядження голови «Про затвердження Положення з організації внутрішнього контролю в Троїцькій селищній раді та її виконавчих органах».

Місто Рубіжне. Прийнятий наказ по фінансовому управлінню «Про затвердження положення з організації внутрішнього контролю».

Дніпропетровська область.

Місто Дніпро. Прийняли три накази:

• Департаменту екологічної політики «Про затвердження порядку організації внутрішнього контролю»;
• Управління майном колишнього с.м.т. Таромське «Про призначення відповідального за виконання функцій внутрішнього фінансового контролю»;
• Департаменту транспорту та транспортної інфраструктури «Щодо організації внутрішнього контролю».

У стадії прийняття подібні Накази по інших розпорядниках бюджетних коштів міського бюджету м. Дніпро

Покровська селищна ОТГ. Місцеві посадовці за допомогою експерта проекту розробляють проект Інструкції з організації внутрішнього контролю на підприємствах, в установах та організаціях, що фінансуються з селищного бюджету.

Що громади можуть робити для покращення якості місцевого самоврядування?

Кейс: Миколаївська область

Миколаївська міська рада.

За методичним та коуч-супровідом експертів Фонду розвитку м. Миколаєва в лютому 2020 проведено внутрішній аудит відповідності чинному бюджетному законодавству паспортів бюджетних програм 2020  місцевого бюджету.

Миколаївська обласна державна адміністрація.

Протягом листопада 2019 – лютого 2020 проведено внутрішній аудит ефективності бюджетних програм за 2018 р. розпорядників коштів обласного бюджету Миколаївської області (Розпорядження голови ОДА «Про проведення внутрішнього аудиту в структурних підрозділах ОДА за 2018 рік..»).

Експерт Фонд розвитку м. Миколаєва увійшов до аудиторської групи як методист робочої групи. Програма аудита створена за методикою Фонду та затверджена головою ОДА. Аудит проведено в 16 ГРБК, звіт станом на початок березня 2020 на стадії погодження голови ОДА.

Наступним кроком стало проведення комплексного аудиту розпорядників коштів місцевих бюджетів Миколаївської області (Розпорядження голови ОДА «Про створення комісії з проведення комплексного аудиту використання бюджетних коштів у Миколаївській області за період з 01 січня 2018 року по 30 вересня 2019 року») . Аудит проведено, звіт на стадії погодження голови ОДА.

Що далі?

Проект рекомендує Міністерству фінансів України за участю громадянського суспільства внести відповідні зміни до бюджетного законодавства України:

По-перше, напрацювати відповідні покрокові методичні рекомендації для сільських, селищних та міських громад  щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

По-друге, сформувати механізм контролю реалізації на місцевому рівні вимог ст. 26. Бюджетного кодексу України з введенням санкцій за її порушення.

Медіа-захід відбувся за підсумками проекту «Внутрішній контроль та аудит – як основа підвищення ефективності місцевих бюджетів у 4-х регіонів України», якій реалізує ГО «Фонд розвитку міста Миколаєва» за підтримки Уряду Великої Британії.

Партнери проекту: ДОГО «Дніпропетровський координаційно-експертний центр з питань регуляторної політики»; ЛОГО «Громадська ініціатива Луганщини» (м. Сєверодонецьк Луганська область), ГО «Центр Доброчин» (м. Чернігів).